反腐败绩效：腐败治理的目标与逻辑

治理腐败的能力及成效是衡量一个国家治理体系和治理能力现代化水平的重要标志之一。党的十八大以来，基于“腐败是我们党的最大威胁”以及“这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”的共识，我国开启了反腐败与廉政建设的新征程。2017 年，党的十九大报告提出要“以零容忍态度惩治腐败”；2019 年，党的十九届四中全会进一步将反腐败工作提升到国家治理体系和能力现代化的高度；2020 年1 月，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上，提出一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略。事实上，不论是“零容忍”，还是“腐败治理”，客观上都要求科学测量及评价反腐败成效。毫无疑问，这既是一项重大的政治任务，也是一个重要的学术难题。由于存在所谓的“腐败传说”［1］，并且涉及强烈的价值导向与复杂的技术体系，新时代反腐败与廉政建设呼吁理论创新，或者说，推进国家治理现代化要求以新的理念和视角重构腐败治理的分析框架。

一、问题与文献：腐败治理呼吁理论理念创新

（一）问题的提出

作为一种复杂的社会现象，腐败被视为“人与人之间的小规模合作”，但这种合作模式扭曲及破坏了更大规模的社会合作，危及政权的合法性及稳定性。正因为如此，腐败问题是世界各国共同面对的棘手难题，反腐败与腐败治理在全球治理体系中居于特殊地位，尤其是对发展中国家而言，受制于文化传统、制度体制、发展阶段和国民特质等因素的影响，反腐败与腐败治理充满挑战。

我国的情况亦不例外。审视十几年来，尤其是党的十八大以来我国反腐败的历程，呈现两个明显的特征：一是惩治力度不断强化。2016 年，十八届中央纪委第六次全会工作报告显示，过去五年间，全国共立案省军级以上干部440 人，其中，中央委员、候补委员43 人，中纪委委员9 人，厅局级干部8，900 余人，处分县级干部6.3 万人。腐败控制指数2006 年为-0.510，2016 年为-0.253，变化明显。2016 年以后，职务犯罪仍呈上升趋势，“小官大贪”和基层“微腐败”问题凸显，但省部级干部腐败比率逐年降低。二是公众对政府廉洁观感进步不大。据透明国际（Transparency International）发布的腐败印象指数显示，我国清廉指数2006 年为3.3，2016 年为4.0，其全球排名2017 年为第77 位，2018 年为第87 位，2019 年为第80 位①。同时，自2007 年开始，我们每年在广东省开展了大样本抽样调查，结果表明，公众对政府廉洁满意度2006 年为4.93（十分制，下同），2016 年为5.51［2］。简言之，十几年间不断强化的反腐败努力与政府廉洁观感及廉政指数存在落差。

这种落差现象耐人寻味。在学理上，反腐败及腐败治理绕不开两个关联问题：一是为什么要反腐败，即反腐败追求的目的以及与政府廉洁满意度的关系。腐败摧毁政权的合法性与合理性，背后指向社会系统对政治权力的认可，即政治信任。转换为可观察的视角，可视为公众对政府的满意度，包括对政府廉洁的满意度。二是反腐败度量，即以何种概念及体系来综合评价反腐败作为。显然，不论是学术讨论，还是现实需求，不论是诠释腐败现象及其影响，还是探讨遏制腐败及腐败治理的路径与对策，时代呼吁理论创新。

反思上述现象，本文尝试借鉴政府绩效及其评价的理念，提出及诠释反腐败绩效概念，作为腐败治理新的观测体系。从评价的视角，反腐败绩效是对腐败治理的综合衡量，既指向投入、过程与产出（三者可视为力度），又指向效果。从反腐败力度到反腐败绩效是腐败治理的必然路径，基于“民心是最大的政治，正义是最强的力量”［3］，反腐败绩效旨在重构腐败治理体系，夯实治理目标，以贯穿公众廉政信任为内在逻辑，凸现政府廉洁满意度，换言之，将反腐败成果转化为公众正面评价，进而强化党和政府的执政基础。

（二）文献简析

对腐败问题的研究涉及多学科领域，是现代国家治理研究体系不可或缺的组成部分。腐败是“阳光背后的交易”，具有非公开性及不确定性，因此，度量腐败及反腐败并非易事。针对反腐败目的及反腐败评价，学界已有较深入的研究。

1.反腐败目的是腐败治理的核心问题。“腐败浪费了一个国家拥有的最重要的资源，即政府的合法性”［4］，因为“腐败直接影响了社会契约的有效性，改变了政府和民众关系的实质”［5］。从现实场景出发，Muthukrishna 等人将腐败现象纳入经典的社会经济行为博弈理论框架中，认为“人类整体作为生物和社会动物的历史影响着我们的内心演化倾向，腐败行为在很大程度上是不可避免的”［6］。由此，反腐败的现实目标是将腐败降到最低点，但如何衡量“最低点”却充斥争论。不过，基于我国的社会制度，毫无疑问，一切反腐败的努力均要求“反腐败的成果要转化为人民群众能够感受到的社会正义”［7］。

2.主观评价是反腐败评价的主要方式。在国外，“商业国际指数”“腐败感知指数”“腐败控制指数”等均采用主观评价方法来衡量腐败的程度，一般通过问卷等方式反映商人、学者及风险分析人员对腐败状况的感受。在国内，倪星和郜琳将廉政工作绩效指数划分为腐败控制指数和腐败感知指数［8］。针对公众腐败感知的主要影响因素，学界认为：一是公众自身的腐败经历。研究显示，行贿经历和被索贿均与公众清廉感知之间存在显著的负相关［9］。二是当期反腐败力度。加大反腐败力度在短期内反而导致公众腐败感知水平有所增加［10］。三是小道消息。在信息不透明不对称的环境中，小道消息显著增加公众对腐败的感知度［11］。

3.腐败治理在于构建有效的约束体系和机制。杰瑞米·波普认为，反腐败在本质上是一个制度建设过程，即建立国家廉政体系的过程，包括构建反腐败评价体系。从历史的角度看，腐败治理大体可分为两种模式：一是“人治”，即基于“君主”理念的制度安排及古典政治实践；二是“法治”，即基于“民主”理念的制度安排及现代政治实践［12］。与此同时，学界亦有人使用反腐败绩效概念。袁峰认为，反腐败绩效应包括预防腐败绩效、惩治腐败绩效和控制腐败绩效，在腐败治理中，公众满意度应成为反腐败绩效评价的重要指标［13］。倪星和张军认为，公众反腐败意愿受政府反腐败绩效投入产出的影响［14］。在上述少量出现“反腐败绩效”概念的文献中，并未对概念内涵进行界定，涉及的“绩效”与成效、力度、政府作为等概念内涵相近，换言之，与政府绩效评价中的绩效概念内涵存在明显差异。

二、实证研究：反腐败力度与政府廉洁满意度存在落差

实证是对理论逻辑的最好诠释。在描述、度量和诠释反腐败的理论体系中，反腐败力度、反腐败成效等概念被广泛使用，这些概念的解释力取决于实证检验。基于此种思路，依据政府绩效评价的技术规范，以全过程为视角，我们将反腐败视为党委和政府的一项管理活动，按照投入、过程、产出和影响建立集主客观指标于一体的评价指标体系，同时，利用2007—2017 年在广东省开展的抽样调查数据库，探究反腐败力度与政府廉洁满意度的量化关系①。需要说明的是，广东省作为率先改革开放的省份，其社会经济已步入中等发展阶段，广东省在发展过程中所面临的各种问题在全国具有前瞻性；广东省社会开放度较高，政府主导的多元治理主体初步成型，公众参与社会治理较为广泛和相对理性。我国是单一制国家，针对广东省的研究也具有适应性。

（一）实证结果

1.选取产出维度的核心指标——立案查处查办案件数与政府廉洁满意度进行比较。2006 年，广东省立案查处查办案件数为3，742 件，2016 年达到17，351 件，增长363.7%。同期，公众对政府廉洁满意度，2006 年为4.80，2016 年上升至5.65，增幅为17.71%。显然，二者的变化频率差异明显。换言之，反腐败产出增长迅速，政府廉洁满意度也相应提升，见图1。

图1 2006—2016 年广东省立案查处查办案件数和满意度

2.进一步检验结果表明，反腐败绩效与政府廉洁、政府总体表现、政务公开、执法公正等4 项满意度之间均无显著相关关系。针对反腐败投入，纪监干部总人数、纪监部门年度预算、纪委书记体制内排名与政府廉洁等4 项满意度均未通过显著性检验。同时，针对反腐败过程、产出指标，仅挽回经济损失总额指标与政务公开满意度存在显著相关关系，其他与4 项满意度均为弱相关。换言之，反腐败绩效越高，公众对政府廉洁满意度评价越高，但反腐败投入越高、产出越多、过程监管越完善，公众对政府廉洁满意度评价未必一定越高。

（二）落差诠释

上述实证结果显示，反腐败力度（投入、过程、产出）与效果形成落差，也从特定视角表明，反腐败力度、成效等概念不足以衡量我国反腐败的现实状态及追求目标。探究落差的缘由，有利于洞察并反思反腐败目的及路径等基本问题，重构新的分析视域。具体在于以下四个方面：

1.反腐败“在路上”。进入新世纪以来，我国社会经济发展取得了举世瞩目的成就，但腐败现象蔓延也“触目惊心”，尤其近十年腐败案件的大量查处在不断“刷新”公众对目前腐败形势的观感。不管成因如何复杂，有关“腐败无处不在，越反越严重，越反越无信心”的社会心态尚未从根本上得以扭转。从历史上来看，我国腐败治理具有明显的“运动式”特征，依靠权威体制，力图收到立竿见影的效果，但不断循环的运动式治理方式并非治本之道。对公众而言，在某种程度上将透支制度性反腐败的信心，对政府廉洁满意度评价变化不大亦在常理之中。腐败现象有着深刻的社会历史原因，从而决定反腐败是一个长期的复杂过程，即“在路上”，公众感知变化也是一个渐进和缓慢的过程。

2.公众廉政预期。传统中国社会变迁周期律在很大程度上与腐败关联，甚至可以说，腐败印记是公众的历史性的认识惯性，呈现公众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存的总体态势。经济的发展和公民权利意识的觉醒，使得公众对于腐败的容忍度越来越低，对政府廉政期望及反腐败要求越来越高。总体来看，目前公众对反腐败向制度化、常规化转变逐渐达成共识，但对未来有更高的期待；不断挖开腐败的“冰山一角”，使公众对整个“冰山”产生焦虑。在透明度不高的情况下，公众对反腐败出现一定程度的过度反应。同时，政府廉政廉洁并不必然等同于政府廉洁满意度。

3.廉政信息公开与对称性。麦奎尔（McGuire）认为，信息的真实性和准确度会对受众认知产生影响［15］。自《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以来，我国政府信息公开已取得长足进步。目前，反腐败信息领域存在的主要问题有：一是信息公开不及时、内容公开不全面。如政府举报网站存在举报信息只进不出、只接受不反馈等问题，公开内容不全面不合理，影响公众观感。二是信息公开流程不合理、程序不规范。尤其是在调查查处、反馈办法、信息保密、责任追究、披露申请等环节并未明确时限标准和严格程序等。三是反腐信息披露缺乏法制保障，配套制度缺失。同时，政府与公众之间存在信息不对称，其后果可能导致逆向选择和道德风险。因为一个没有大众信息或缺少获得信息方式的公众，可能是宁可相信道听途说也不相信主流媒体［16］。

4.效果滞后周期。政府作为及政策效果滞后是一般性规律，反腐败也如此。首先，高压的反腐态势传导至社会则需要一个较长的过程，公众接收、反应、认知和判断有一个滞后周期，并且受复杂因素影响。其次，世界各国经验表明，经济高速增长不可避免地导致腐败现象增多，但随着制度的建设和完善，腐败现象又会明显下降，呈现倒U 形曲线。一项针对中国大陆的实证研究发现（1998—2011 年），省部级高官落马显著地抑制了可观测的贪腐程度。就当年而言影响程度并不显著，但前三年的高官落马显著降低了腐败程度［17］。最后，从评价的角度，反腐败评价为事后评价，本身又存在时间落差。

此外，主观评价存在系统误差及不确定性。廉洁满意度评价具有较强的价值性，在技术层面上，政府廉洁程度并不等同于公众廉洁满意度。实证结果显示，大部分公众并未有腐败或“被腐败”的经历，对政府廉洁评价大都基于所谓的“腐败传说”，是一种主观认知判断，加之调查技术、资源、环境的局限性，现阶段我国民意调查市场并不成熟，社会认知和理解有限，公众从众心态和各种顾虑明显等，都影响公众理性地表达意见。

三、理念重构：反腐败绩效内涵与反腐败绩效评价意义

（一）反腐败绩效内涵

“绩效”源自企业管理，20 世纪30 年代延伸至公共行政管理领域，形成“政府绩效”概念。一般认为，政府绩效是指政府行使其职能、实施其意志过程中所体现的综合能力。由于政府目标及行为的复杂性，菲利普·J·库珀将政府绩效评价定义为一种市场责任机制，与奥斯本“改变以过程为导向、谋求以结果为导向的控制机制”相一致。同时，服务于构建评价体系及实践，20 世纪60 年代，美国会计总署率先建立了以经济性、效率性、效果性和公平性为维度的“4E”要素结构，被视为“分析绩效的最好模式”。

反腐败也是一种政府管理活动及作为，导入绩效范畴符合内在逻辑，由此，“反腐败绩效”可视为政府绩效的组成部分。与此相关联，评价是有目的的主动行为，置于我国国情中，我们以为，反腐败绩效主要体现为党委和政府惩治公职人员腐败的绩效，反腐败绩效评价意指基于结果导向及满意度导向，以追求廉政满意度为目的，依据合理的标准、规范的流程和科学的指标体系，对一定时期内党和政府惩治腐败的投入、过程、产出和效果进行综合性测量和评判的活动。这一定义蕴含了以下三个基本内容：

1.反腐败目的。政府管理追求特定目的和目标，包括阶段性目标、终极目标、直接目标和间接目标等。在反腐败目标链条中，现实的目标是将腐败降到最低点。反腐败目的自然可选择客观指标来衡量，如查出腐败案件、投入行政资源、完善廉政制度等，但基于“执政为民”的逻辑和“以人民为中心”的发展思想，反腐败绩效所追求的目的不论以何种指标来表现，最终都聚焦于提升廉政廉洁满意度，以强化政治信任和合法性基础。正如马克斯·韦伯所言，三种合法性统治均建立于稳定性统治与被统治之间信任关系的基础上［18］。

2.评价体系。政府绩效评价涉及多重主体，以及评价权、组织权、实施权和评议权之间的关系，厘清评价主体与对象是反腐败绩效评价的基本问题。作为组织管理的手段，评价主体应为上级政府（部门），但公民或社会组织也可成为外部主体，以及成为内部考评中的评议主体。政府绩效评价对象是政府及其关联者（责任主体）。在理论上，反腐败绩效评价主体既可为上一级党委和政府（部门），也可为政府系统之外拥有法定评价权的主体，评价对象为特定党委、政府或部门，并非腐败官员。

3.评价导向。政府绩效评价的过程承担着民意表达的功能，其结果为政府改革及管理创新注入动力。评价是一种责任机制，体现结果导向和满意度导向［19］。同样，反腐败绩效评价的过程控制服务于结果导向，因为过程需要付出成本，包括直接成本、间接成本和机会成本，而且可能出错。所谓结果导向，说到底体现公众对政府廉洁的满意度导向。

（二）反腐败绩效评价意义

20 世纪80 年代，努南（Noonan）指出，腐败对于政府的危害仅次于暴政所产生的影响。在理论上，反腐败绩效评价既是反腐败绩效的实现形式，也是腐败治理的价值工具和政府绩效评价的有机组成。反腐败绩效评价的理论意义在于：

1.体现腐败治理的价值导向。其一，民主价值是政府绩效评价的价值理性。“一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背，人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么”［20］。反腐败绩效评价内嵌了价值理性，并与反腐败价值相吻合。反腐败绩效体现了党内监督和公众监督的民主价值。其二，绩效评价能有效实现价值评价。价值理念实现依赖于完备的技术体系，绩效评价导入主观评价，通过满意度调查实现满意度测量，从而为价值评价提供了技术上的可行性。其三，绩效评价展示价值图谱。公众满意度及其结构指数呈现不同社会群体的价值祈求，展示社会最大公约数，为腐败治理提供价值图谱。

2.提供腐败治理的度量体系。实现反腐败目标离不开度量方法与体系。只有对腐败的现实状况进行精确测量，才能推动反腐败工作的精细化。绩效评价作为发现问题的方法论满足了这种需求。其一，反腐败绩效评价既是关键指标评价，也是量化评价。关键指标是指实现目标路径中的关键节点所对应的指标，事关反腐败工作的核心问题；量化评价呈现指数化特征，支撑反腐败决策部署。其二，以评价发现短板。基于指标化、标准化、可比性、开放性绩效评价的结构量表，水平指数和开放体系能向社会呈现公开的绩效表现［21］。其三，反腐败标准是可以测量的标准，并非模糊不清的性质描述，绩效评价为腐败治理及廉政建设提供了可纵横比较的标准体系和测量尺度。

3.铸成腐败治理的动力机制。绩效评价作为驱动机制为反腐败工作提供动能。评价具有激励功能，对被激励对象的行为产生正面引导和反面控制。反腐败工作涉及纵向的责任主体，形成了垂直监督体系；绩效评价外部监督集成了外部督促力，监督是压力更是动力。反腐败绩效评价形成的外部监督源于民间社会，体现民生诉求，其监督作用和督促力更具有连续性和持久性。反腐败的工作在短期内具有周期性、反复性的特征。社会评价形成的恒久推动力将有助于反腐败工作的长期推进,这也是对内部监督的有效补充。评价及其结果应用形成反馈机制。反馈既是一种动能，有助于及时发现薄弱环节和腐败漏洞，也是一种互动和沟通机制，为“营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围”铸造纠错纠偏的机制。

从现实来看，反腐败绩效评价能弥补反腐败力度评价的不足，尤其弥补反腐败力度与社会观感的落差所造成的社会影响。因为这种“落差”将消耗政治信任、增加社会成本和紊乱价值导向。具体而言：

第一，政治信任可视为民众对政府的认可程度。在大多数情形下，反腐败力度对政府信任的影响存在两面性：加大反腐力度能有效提升政府的公众形象及提高政府信任水平，但腐败案件查处将冲击公众对腐败的容忍度，降低公众对反腐败的耐心和信心。有研究表明，反腐败立案率每提高1%，公众的政治信任度在1—4 分的范围内将提高约0.1 个单位。就长期而言，腐败消耗政治信任是不言而喻的事实。同时，调查表明，党的十八大以来，78.7%的受访者认为目前党和政府的反腐败工作效果明显，近九成人肯定反腐败的努力程度［22］。应该说，公众认可有助于培育腐败低容忍的文化氛围，强化反腐败的决心，但这并不意味着公众信任可以被无限透支。

第二，反腐败成本指反腐败所付出的公共资源，广义上还包括国家针对腐败行为而建立及执行各种制度所付出的代价。虽然反腐败具有超经济性，但从社会的视角，高投入高产出反腐败对公众而言仍是一项“净付出”。按照科斯的观点，决定政府与市场的边界在于交易成本，一切调节与规范社会秩序的行为在于降低交易成本。从某种意义上说，反腐败有利于降低交易成本。“腐败并不是我们惟一关心的东西，我们还要考虑减少腐败所花费的成本”［23］。尽管政府廉洁满意度不能简单等同于反腐败收益，但反腐败力度与廉洁满意度的落差却折射出成本与收益的不对称。

第三，反腐败力度与效果的偏离有悖清廉政治的价值要求。在影响政治信任的重要因素中，政府治理绩效要比传统文化有着更重要的作用［24］。公众廉洁满意度低位徘徊意味着廉洁价值的不稳定。同时，廉洁廉政价值理念是人们廉政知识和信仰在价值观念层面的具体反映，它涉及廉政目的、权力来源以及个人利益与公共利益关系等基本问题［25］。较低的政府廉洁评价与高压式反腐败力度所形成的反差势必冲击这种价值的基石，也会坐实“腐败越反越多”的从众心态，加大公众对潜在腐败现象的疑虑。

四、目标逻辑：腐败治理旨在追求政府廉洁满意度

党的十九届四中全会要求完善党和国家监督体系，构建起无死角全覆盖零容忍的监督网。2020 年1月，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指出，要清晰认识反腐败斗争的长期性、艰巨性，提高治理腐败效能。反腐败绩效涵盖腐败治理的效率和动能，既是监督体系的有机组成部分，又为腐败治理提供价值工具。从治理所追求的目标逻辑来看，腐败治理旨在追求公众对政府廉政廉洁的满意度。

（一）反腐败绩效是腐败治理的逻辑应然

从体系结构的视角，腐败治理包括预防和惩治两个相辅相成的系统，融合治标和治本的功能。反腐败绩效与腐败治理价值同构、过程一致、逻辑相通。具体而言：

1.价值同构。反腐败绩效可视为腐败治理领域的政府绩效，是政府整体绩效不可或缺的组成部分。从历史演进来看，政府绩效是民主的范畴，评价是实现民主价值的手段。所谓民主，并不意味着人民直接行使公共权力，关键在于将公共权力置于人民的制约和监督之中。在这种权力格局中，政府作为服务者，与公民之间是一种双向合作而非单向管理的关系。同时，民主的内核在于监督，评价是有效监督的工具，体现权责关系，涉及多元主体。换言之，公民参与既是民主的希望［26］，也是政府绩效评价的内在要求。基于腐败治理在本质上是对公权力制约的逻辑，民主价值理念也是腐败治理的价值理念。

2.过程一致。反腐败力度属于管理范畴，强调遏制腐败的投入、过程与产出，反腐败绩效属于治理范畴，更加凸现产出的“影响”，体现廉洁满意度导向。腐败治理过程也是投入、过程、产出和影响的过程。从系统论及管理学视角，过程控制服务于结果导向，反腐败绩效的经济性、效率性、效果性与公平性为腐败治理提供结构范式。同时，依据党的十八届三中全会关于反腐败体制机制创新的部署和要求，我国腐败治理结构逐步向“政党主导共治型”模式转变。党以治理主体的方式直接介入国家腐败治理过程，党纪监督、行政监督和法律监督处于高度融合状态。这种结构特征与绩效生成机理的结构特点具有一致性。

3.逻辑相通。公众认同及政治信任是反腐败绩效与腐败治理的共同逻辑。腐败治理有赖于科学有效的腐败监测的工具，而反腐败绩效及其评价则满足了这种要求。反腐败力度与政府廉洁满意度的落差意味着高投入、高产出的反腐败斗争并未显著影响公众廉洁评价，甚至腐败现象并没有因为反腐败的力度加大而减少，从而表明反腐败力度不论从过程控制还是结果导向来看，都不足以全面衡量反腐败成效。反腐败绩效弥补这种缺陷，既为腐败治理决策及行动部署提供全景式的动态、可比的参考依据，也为理论研究提供新的分析框架。

（二）反腐败绩效评价驱动腐败治理目标实现

“干部清正、政府清廉、政治清明”既是我国廉政建设的基本目标，也是腐败治理追求的目标，但这一目标是质的规范，需要量化支撑。我国实行社会主义制度，新时代腐败治理目的在于国家富强、人民幸福。理论与经验表明，满意度是人民幸福感的来源和基础。巩固党的执政地位，夯实执政基础，“各级党组织和党员、干部的表现都要交给群众评判”［27］。这意味着政府廉洁满意度是腐败治理的终极指标。反腐败绩效评价驱动腐败治理目标实现，首先，绩效评价是一种激励驱动机制。评价是组织管理的手段，政府绩效评价作为价值和工具，对政权系统外部而言，社会公众、社会组织等的参与意味着以外部评价评议来检验内部作为，并施加对内部的影响。艾蒙斯（Ammons）指出：“通过绩效评估，组织将可以获得市民的信任，市民们会觉得他们在缴税后得到合理的回报。”［28］对内部管理而言，绩效评价是竞争性评价，通过评价结果的公开应用，形成对组织和个体的有效激励，通过激励释放动能，进而驱动绩效改进。其次，反腐败绩效评价的目的与腐败治理的目标相一致。政府绩效评价公民参与程度及表达意见的途径体现公众满意度内涵［29］。不论从概念内涵、一般逻辑还是现实意义来看，公众对政府的廉洁满意度既是反腐败绩效评价的核心维度，也是反腐败追求的终极目的。腐败治理是国家治理、政府治理的重要组成部分。国家及政府治理的目标和价值在于人民认同与满意，反腐败绩效评价内置了公众满意是检验政府行为及决策的终极标准，与腐败治理目标具有高度的逻辑一致性，但经验表明，“绩效评价的成功有赖于强有力的政治支持”［30］，由此要求从国家及政府治理现代化的高度为反腐败绩效评价创造环境条件。

（三）提高政府廉洁满意度建议

从追求目标及行为逻辑来看，腐败治理的终极标准在于提升公众对政府廉洁的满意度。因为绩效评价的理论内涵及全球性经验表明，“不论什么样的评价指标，都不如人民满意来得实在”［31］。换言之，改变传统腐败治理的思维惯性，将反腐败努力转化为公众对政府廉洁的正面评价势在必行，也是反腐败绩效评价的意义所在。因此，一是简政放权，明确界定公权力边界。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。预防和惩治腐败是一个系统工程，既需要治标，也需要治本。以简政放权消除权力寻租空间，改变运动式治标的惯性思维，将关注点转移到治本之道是提升公众廉政廉洁认同的制胜法宝。二是完善国家廉政立法体系，把权力关进制度的笼子里。要“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”［32］，确保权力在阳光下运行，因为“阳光是最好的消毒剂”，也是社会公众最大的祈盼。三是扩大反腐败信息公开，提高政府透明度。尤其是全面提高信息公开的时效性、针对性与内容的全面性，及时反馈公众举报的腐败现象及行为的处理结果，降低“腐败传说”对公众感知的影响，促进社会理性。四是培育廉洁文化，构建反腐败绩效评价体系。尤其是培育、引导第三方主体评价反腐败绩效，公开评价指数，增强评价的公信力。五是推动全面从严治党向基层延伸。身边的腐败对群众伤害更直接，群众在日常生活中的腐败经历会直接影响其对政府反腐工作的满意度，因此，应强化对“身边腐败”治理力度，规范基层政治生活，提升基层反腐败的公信力。

亨廷顿曾经言及，腐化是缺乏有效的政治制度化的一种表征［33］。在我国反腐败斗争的现实中，以零容忍的态度惩治腐败，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生态至关重要，但一切努力所追求的目的都在于提升公众对党和政府的廉洁认同，提高政治信任，夯实执政基础。“对政府工作质量进行评价的最有效方式，就是公众满意度调查，因为政府工作质量的好坏取决于民众的受益程度和满意程度”［34］。从关注投入、过程、产出的反腐败力度的目标性评价转变为凸现公众廉政感知的反腐败绩效评价的目标逻辑，说到底在于人民拥有检验腐败治理成效和成色的权力。